–अजय कुमार झा
संघीयता र विकेन्द्रीकरण झट्ट हेर्दा एक अर्काको विपरीत शब्द जस्तो बुझिन्छ । तर त्यसो होइन । स्वशासन र सुशासनका लागि संघीय प्रणालीभित्र पनि शक्तिको विकेन्द्रीकरण हुनु आवश्यक ठानिन्छ । केन्द्रीकृत प्रणालीभित्र विकेन्द्रीकरण त अपरिहार्य हिस्साकै रूपमा रहन्छ । तर त्यसले सफलतापूर्वक कार्य गर्दछ भन्ने कुराको प्रत्याभूति दिन सकिन्न । केन्द्रीकृत व्यवस्थाहरू विकेन्द्रीकरण प्रक्रियालाई अवलम्बन गरे पनि प्रायः असफल हुनुको कारण त्यही हो ।
राज्य व्यवस्थाको सञ्चालनका लागि मूलतः तीनवटा सिद्धान्तको विकास भएको छ । पहिलो शक्ति पृथक्ककरणको सिद्धान्त, दोस्रो शक्ति विभाजनको सिद्धान्त र तेस्रो विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त हो । राज्यशक्तिलाई व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकामा गरी पृथक्क गर्ने शक्ति पृथक्ककरणको सिद्धान्त हो । शक्ति पृथक्करणको सिद्धान्तलाई ‘शक्ति सन्तुलन (Check and Balance) को सिद्धान्त मानिन्छ । सिचानराजाको हातमा शासन व्यवस्था हुँदा ताका यी तीनै प्रकारका शक्तिहरू एउटै व्यक्ति ‘राजा’मा अन्तर्निहित रहन्थ्यो । व्यवस्थापिका भनेको राज्यको कानून बनाउने, जनतालाई कर लगाउने शक्ति हो भने कार्यपालिका भनेको ती कानूनको प्रयोग गर्ने, कर असुल गर्ने शक्ति हो । त्यस्तै न्यायपालिका भनेको कानूनको खिलाप कार्य गर्नेलाई दण्ड सजाय तोक्ने शक्ति हो । यी तीन प्रकारका शक्तिहरू राजा अर्थात् एउटै व्यक्तिमा निहित रहने भएकै कारणले राजा प्रायः तानासाही, स्वेच्छाचारी, अत्याचारी हुने अवस्था रहन्थ्यो ।
संसदीय व्यवस्थाकी जननी मानिने बेलायतका राजा जेम्स प्रथम, “म नै राज्य हुँ” भन्दथे । उनी कतिसम्म अत्याचारी भए भने बेलायती जनताले राजाविरुद्ध वैचारिक संघर्ष गर्नुपर्यो । जनताले संघर्षले नपुगेर राजाको सेनासँग युद्ध नै गर्नु पर्यो र युद्धमा राजा परास्त भएपछि ती राजालाई जनताले सार्वजनिक रूपमा फाँसी नै दिए । राजा मात्र स्वेच्छाचारी हुन्छन् भन्ने छैन । जनताको बीचबाट गएका शासकमा पनि उपरोक्त तीनवटै शक्ति निहित भयो भने त्यस्तो शासक पनि तानासाह बन्न पुग्छन् । यसको उदाहरण पनि बेलायतमै जेम्स प्रथमलाई झुडयाइएपछि तत्काल जनताको संरक्षकको रूपमा शासनको बागडोर लिएका ओलिवर क्रमवेल र उसको छोराको चरित्रबाट देखिन्छ । जनताले राजा जेम्सपछि ओलिवर क्रमवेल र उसको छोरा रिचर्ड क्रमवेलको विरुद्ध संघर्ष र युद्ध समेत गर्नु पर्यो । युद्धमा हार भएपछि रिचर्ड देश छाडेर भागे । क्रमवेलको शासनप्रति जनतामा कति कतिसम्म आक्रोश थियो भने आक्रोशित जनताले क्रमवेलको चिहानबाट झिकेर उसको अस्थिपञ्जरलाई नै फाँसी दिए । संसदीय व्यवस्थाको इतिहासमा बेलायतको उपरोक्त घटना कोसेढुंगाको रूपमा रहेको छ । यीनै युगान्तकारी घटनापछि राजा वा शासकमा निहित रहेका कानून बनाउने, कानून प्रयोग गर्ने र कानून विरुद्धको कार्यलाई दण्डित गर्ने शक्ति झिकेर ती भिन्न अंगहरू व्यवस्थापिका (संसद), कार्यपालिका (सरकार) र न्यायपालिका (अदालत) मा स्थापित गरियो ।
हाम्रो देश नेपालमा सात दशकअघिसम्म यी तीनवटै शक्ति राजा वा राणा शासकहरूमा नै अन्तर्निहित राखिएको थियो । बेलायती राजा जेम्सले झैं नेपालका राजाले आफूलाई भगवान विष्णुको अवतार ठान्दथे । २००७ सालको जनक्रान्तिको सफलतापछि लागू गरिएको नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ तहत उपरोक्त शक्तिहरूलाई पृथक्क गर्ने प्रयास थालियो । न्यायिक शक्ति तत्काल प्रधान न्यायालय गठन गरी पृथक गरियो भने व्यवस्थापिका (संसद) को निर्वाचन तत्काल हुन नसकेका कारण २०१५ सालमा संसदीय निर्वाचन हुनुअघि सम्म व्यवस्थापिकाको शक्ति पनि कार्यपालिकामै निहित रहयो ।
संसारमा अहिले पनि पूर्ण राजतन्त्र भएका देशहरूमा यी तीनवटै शक्ति राजामै निहित राखिएको अवस्था छ । तर यस्ता देशको संख्या भने धेरै छैन । तर संसदीय पद्धति अवलम्बन गरेका कतिपय मुलुकहरूमा पनि शक्ति पृथक्ककरणको सिद्धान्त विरोधाभाषपूर्ण अवस्थामा छ । संसदीय पद्धतिमा आधारित बेलायत, भारत, जापान, नेपाल जस्ता बहुसंख्यक देशमा संसद र सरकारबीच शक्ति सन्तुलनको स्थिति नभई शक्ति उपर हस्तक्षेपको स्थिति छ । संसदमा बहुमत जुटाउने व्यक्ति सरकार प्रमुख हुनु संसद र सरकार एकअर्काको नियन्त्रण र प्रभावमा रहने गरेको स्थिति छ । शक्ति पृथक्करणको आदर्श उदाहरणको रूपमा संयुक्त राज्य अमेरिकालाई लिइन्छ, जहाँ तीनवटै अंग स्वयंमा स्वतन्त्र छन् ।
राज्य व्यवस्थाको दोस्रो सिद्धान्तको रूपमा शक्ति विभाजनको सिद्धान्त र तेस्रो सिद्धान्तको रूपमा शक्ति विकेन्द्रकरणको सिद्धान्तलाई लिइन्छ । सामान्यतया संघीय शासन प्रणालीमा शक्ति विभाजनको सिद्धान्त र एकात्मक शासन प्रणालीमा शक्ति विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्त प्रयोग भएको हुन्छ । नेपालमा २०७२ सालमा संघीय संविधान लागू हुनुअघिसम्म एकात्मक संविधान लागू थियो र उक्त संविधान तहत शक्ति विकेन्द्रीकरण सिद्धान्तको प्रयोग गरिएको थियो । विकेन्द्रीकरणको तात्पर्य केन्द्रमा निहित शक्ति पछि पुनः केन्द्रमा फिर्ता लिन सकिने गरी स्थानीय निकायलाई विकेन्द्रीत गर्नु हो । तर संघीय शासन व्यवस्थामा केन्द्र र स्थानीय अर्थात् संघ र एकाईको शक्ति संविधानबाट स्पष्ट र निर्धारित गरिएको हुन्छ । संघको शक्तिमाथि एकाईले र एकाईको शक्तिमाथि संघले हस्तक्षेप गर्न सक्दैन । नेपालको संविधानमा अनुसूची ५ मा संघको अधिकार (शक्ति) र अनुसूची ६ मा प्रदेशको अधिकारको सूची उल्लेख गरिएको छ । एकात्मक संविधानमा केन्द्र र एकाईको शक्तिको बाँडफाँड संविधानद्वारा गरिएको हुँदैन अपितु ऐन, नियम, निर्देशिकाद्वारा केन्द्रले स्थानीय निकायलाई अस्थायी रूपमा प्रदान गरेको हुन्छ ।
संसारका मुलुकहरूमा, जहाँ संघीय शासन प्रणाली लागू छ, त्यहा राज्यशक्ति संघ र प्रदेशमा विभाजित गरिएको छ । तर नेपाल एक्लो त्यस्तो मुलुक हो, जहाँ संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी राज्यशक्ति संघ र दुईवटा एकाईमा विभाजित गरिएको छ । संविधानको अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको अधिकारको सूची उल्लेख गरिएको छ । राज्यशक्तिलाई तीनवटा एकाइमा विभाजित गरिएकाले पैदा भएका असन्तुलनहरू संविधानको कार्यान्वयनसँगै देखा पर्न थालेका छन् । संविधानले राज्य व्यवस्थाको नीति निर्माणको दायित्व संघलाई र जनतालाई सेवा प्रवाहीकरणको दायित्व स्थानीय तहलाई सुम्पेको छ । यसले संघीय एकाई अर्थात् प्रदेशको हैसियत संकुचित बनाएको छ भने स्थानीय तहहरूले आफ्नो असीमित शक्तिको उपयोग गर्नु त के बुझ्नसमेत सकेको छैन । शक्ति विभाजनका असन्तुलित व्यवस्थाहरूले प्रत्यक्ष रूपमा सुशासनको सिद्धान्तलाई प्रभावित तुल्याएको छ । अन्य संघीय मुलुकहरूले स्थानीय निकायलाई प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्र व्यवस्थित गरेको छ, जसलाई संघीयताभित्रको विकेन्द्रीकरण भनिन्छ । प्रदेश सरकारले आफूले प्रदान गर्ने सेवाको प्रवाहीकरण निमित्त स्थानीय निकायलाई विकेन्द्रीत गर्दछ । स्थानीय निकायको सक्षमता वृद्धिसँगै उसको कार्यक्षेत्रको विस्तार हुँदै गएको हुन्छ । प्रदेश तहमा प्रयोगमा ल्याइनुपर्ने संघीयताभित्रको विकेन्द्रीकरणको सिद्धान्तको प्रयोग स्थानीय तहमा गरिएको देखिन्छ ।
नयाँ संविधानको व्यवस्था अनुसार कार्यान्वयनमा ल्याइएको स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ का अनुसार स्थानीय तहको सर्वोच्च अंग स्थानीय तहको सभा हो । सभा अन्तर्गत कार्यपालिका बोर्ड रहेको छ, जसले सभाको मार्गदर्शनमा स्थानीय तहलाई निर्देशित गर्दछ । कार्यपालिका मातहत विषयगत शाखा र वडा समिति कायम गरिएको छ । विषयगत शाखा भनेको विगतमा जिल्ला तहमा सञ्चालनमा रहेका शिक्षा, कृषि, स्वास्थ्यसम्बन्धी कार्यालयहरूको कार्यलाई स्थानीय तहमा विभाजित गरी ती कार्यहरू हेर्न स्थानीय तहमा खडा गरिएका शाखाहरू हुन् । जिल्ला तहमा कायम रहेका कार्यालयहरूमा जिल्ला प्रशासन, जिल्ला प्रहरी, कोष तथा लेखा नियन्त्रण, जिल्ला निर्वाचन, जिल्ला हुलाक कार्यालयहरूलाई संघ मातहत राखिएको छ । मालपोत र नापी कार्यालयलाई पछि स्थानीय तह मातहत लैजाने गरी हाल यथावत राखिएको छ । यस प्रकार स्थानीह तह मातहत आएका कार्यालयहरूको सेवा अर्थात् स्थानीय तहबाट प्रवाहित हुने सेवाका कार्यहरू स्थानीय तहको बोर्ड आफैंले प्रत्यक्ष रूपमा गर्ने नभई विषयगत शाखा र वडा समितिले गर्ने कानूनी व्यवस्था गरिएको देखिन्छ ।
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ का अनुसार स्थानीय तहले गर्ने जुनसुकै कार्यको नीतिगत निर्णय स्थानीय तहको सभाले गर्ने देखिन्छ । अर्थात् स्थानीय तह क्षेत्रभित्रका सबै खाले योजनाको तर्जुमा, सम्पूर्ण बजेटको स्वीकृति, ऐन–नियमको निर्माण, नीति, मापदण्डको निर्धारण आदि सबै कार्यको अन्तिम टुंगो स्थानीय तहको सभाले लगाउने व्यवस्था छ भने योजनाको कार्यान्वयन र बजेट खर्चको अख्तियारी विषयगत शाखाका प्रमुख र वडा सचिवलाई प्रदान गरिएको देखिन्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा ७३ का अनुसार स्थानीय तहको सभाबाट बजेट स्वीकृत भएको सात दिनभित्र प्रमुख वा अध्यक्षले प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतलाई बजेटको खर्च गर्ने अख्तियारी प्रदान गर्नुपर्नेछ भने यसरी अख्तियारी प्राप्त भएको पन्ध्र दिनभित्र प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतले सम्बन्धित विषयगत शाखाका प्रमुख र वडा सचिवलाई कार्यक्रम र बजेट सहित प्रचलित कानून बमोजिम खर्च गर्ने अख्तियारी दिनुपर्ने देखिन्छ । यो ऐनले अख्तियारी प्राप्त भएको रकम स्वीकृत बजेटको परिधिभित्र रही प्रचलित कानून बमोजिम खर्च गर्ने, लेखा राख्ने वा राख्न लगाउने, लेखा परीक्षण गराउने, बेरुजु फर्छौट गर्नेसमेतको लेखासम्बन्धी सम्पूर्ण उत्तरदायित्व अख्तियार प्राप्त अधिकारीको हुने व्यवस्था गरेको छ । कानूनले यस प्रकारको व्यवस्था गरेपछि खासमा नगरपालिका बोर्डको काम के त ? भन्ने प्रश्न उपस्थित हुन आउँछ । यस दृष्टिले हेर्दा स्थानीय सरकार ऐन, २०७४ को परिच्छेद ३ ले स्थानीय तहलाई संविधानको अनुसूची ८ ले तोकिदिएको अधिकारको सूची अनुसारका कामहरू गर्दा स्थानीय तहले ती कामसँग सम्बन्धित नीति, कानून, मापदण्डको निर्माण, व्यवस्थापन, नियमनजस्ता कामहरू गर्नुपर्ने देखिन्छ । तर कानूनको यस मनसाय र व्यवस्थालाई स्थानीय तहले बुझ्न सकेको देखिदैन । स्थानीय तहले संघीय संरचनालाई आत्मसात गर्न नसकी अझै पनि विगतको स्थानीय निकायकै मनोविज्ञानमा रुमल्लिइरहेको देखिन्छ । ऊ अझै पनि वडा वडामा निर्माण गरिने बाटो–घाटो, मंदिर, खानेपानी जस्ता काममै हस्याङफस्याङ गर्दै लागिरहेको अवस्था छ । त्यसैगरी वडा समिति, वडा कार्यालय र वडासचिले आफूलाई ऐनले दिएको अधिकार बुझ्न नसकी स्थानीय तह बोर्डकै हुकुमअदली गर्ने कुरामा रमाइरहेको अवस्था छ । स्थानीय तह र त्यसअन्तर्गतका संरचनाहरूले संविधान र संघीय ऐृन कानूनको व्यवस्था र उद्देश्यलाई बुझ्न नसेकेमा स्थानीय तहमा सुशासन कायम हुन सक्दैन ।
संविधानको अनुसूची ८ ले स्थानीय तहलाई नगर प्रहरी, सहकारी, एफ.एम., शिक्षा, स्वास्थ्य आदि २२ वटा विषयको अधिकार प्रदान गरेको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले स्थानीय तहको ती अधिकारहरूको विषयमा स्थानीय तहले के के काम गर्नुपर्ने हो त्यसको विवरण तोकिदिएको छ । त्यससँगै ऐनले स्थानीय तहले कानून बनाई कार्य विभाजन गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसरी हेर्दा संविधान र संघीय ऐनले तोकेको काम र कामहरूको विवरणहरूमध्ये स्थानीय तहको बोर्ड, विषयगत शाखा र वडा कार्यालयले गर्नुपर्ने कामको विवरण तयार गरी काम गर्नुपर्ने देखिन्छ । स्थानीय तहले प्रत्येक कामको विश्लेषण गरी चाहिने जति कानून, नीति, मापदण्ड आदि बनाएर काम गर्ने र गराउने व्यवस्था गर्नुपर्ने देखिन्छ ।
लेखक निजामती कर्मचारीहरूको आधिकारिक ट्रेड यूनियन सप्तरीका अध्यक्ष हुनुहुन्छ ।