अजय कुमार झा
राजकाजको सञ्चालनमा विधायिका, सरकार र अदालत यी तीनवटा अंगहरू आधारभूत रूपमा क्रियाशील रहन्छन् । यो राज्यको शक्तिको पृथक्करण एउटा प्रक्रिया हो । विधायिकाले राज्यशक्ति प्रयोगको विधि तय गर्ने, सरकारले राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने र न्यायपालिकाले राज्यशक्तिको प्रयोगलाई नियन्त्रित गर्ने कार्य गर्दछ । पुराना अवस्थाका राज्यहरुमा, र अहिले पनि खाडी राज्यहरुमा राज्यका शक्तिलाई यसरी पृथक् गरिएको हुँदैन; तीनवटै शक्ति एउटै संस्था अर्थात् राजामा सीमित गरिएका हुन्थे वा अद्यापि छन् पनि । एउटै संस्था वा व्यक्तिमा राज्यशक्ति केन्द्रीत गरिएमा निरंकुशता बढ्दछ; जनशासन समाप्त हुन्छ । शक्ति पृथकिकरण यो एउटा अवस्था हो । दोस्रो अवस्था हो कि नयाँ संविधानले नेपाललाई संघीय मुलुक बनाएको छ । अर्थात् यहाँ राज्यको शक्ति विभाजन गर्ने नया प्रणालीसमेत अब लागू गरिएको छ । शक्ति पृथक्करण जस्तै यो पनि राजकाजकै सिद्धान्त हो । यी दुईमा भिन्नता के मात्र छ भने पहिलो नभई नहुने अवस्था हो भने दोस्रो विकल्पविहीन छैन । संघीयता एकात्मकताको विकल्प हो ।
एकात्मकता संसार सुरुदेखिकै व्यवस्था हो; संघीयता पछि वाञ्छनीय हुँदै आएको हो । यसलाई राम्ररी बुझ्न के बुझ्नुपर्छ भने एकात्मकतामा देशको सारा शक्ति केन्द्रमा सीमित गरिएको हुन्छ भने संघीयतामा शक्ति केन्द्र र परिधिमा विभाजित गरिएको हुन्छ । नागरिकको हित कार्य केन्द्रबाट सञ्चालित कार्यक्रमले पनि गर्न सकिन्छ भने यस्तो हित कार्य सञ्चालन गर्ने शक्ति स्वयं जनतातिर पनि सार्न सकिन्छ । राज्यमा भौगोलिक–सांस्कृतिक विविधता भएका कारणले स्वस्फूर्त रूपमा र ती विविधताका बीच विभेदको अवस्था भएकोले वाञ्छनीय रूपमा एकात्मक शासनको विकल्पको रूपमा संघीय शासन स्थापना हुने परम्परा छ ।
राज्य हुनुको तात्पर्य वा राज्य स्वयंको सार्थकता नागरिकको सेवा र न्यायमा हुन्छ । माथि वर्णित यी दुई व्यवस्थाहरू जनतालाई सेवा र न्याय उपलब्ध गराउनैका लागि हो । राज्यले नागरिकलाई सेवा प्रदान गर्न सेवा प्रदायक निकाय स्थापना गर्दछ । त्यस्तै न्यायिक सेवा प्रदान गर्न विभिन्न किसिमका न्यायिक निकाय स्थापना गर्दछ । कानून र न्याय व्यवस्थाबिनाको समाज कल्पना गर्न पनि सकिदैन । सामाजिक व्यवस्थापन र राज्य सञ्चालनका लागि न्यायप्रणाली आवश्यक पर्दछ । यसको उद्देश्य राज्य एवं समाजमा न्यायपूर्ण व्यवस्था कायम गर्नु हो । कानून साधन हो भने न्याय साध्य हो । यस अर्थमा न्याय र कानूनलाई एक अर्काको पूरक मानिन्छ । कानूनको आधारमा न्याय प्रदान गर्ने मुख्य अभिभारा राज्यका न्यायिक निकायहरुको हो । यी निकायहरूले न्याय सम्पादन गर्दा कानून तथा न्यायका मान्य सिद्धान्तहरूको आधारमा गर्नु पर्दछ ।
एउटै संस्था वा व्यक्तिमा राज्यशक्ति केन्द्रीत गरिएमा निरंकुशता बढ्दछ; जनशासन समाप्त हुन्छ । एकात्मक शासनको विकल्पको रूपमा संघीय शासन स्थापना हुने परम्परा छ ।
नेपालमा न्याय सम्पादन गर्ने निकायका रूपमा रहेका सामान्य अदालत र विशेष प्रकृतिका न्यायाधीकरणजस्तै अर्धन्यायिक निकायको भूमिका पनि कम महत्वको छैन ।
अर्धन्यायिक निकायले अपनाउने कार्यविधि, प्रकृया र एकरूपताको अभावले पक्षहरूलाई अप्ठेरो हुने र न्याय पर्न नजाने यथार्थतालाई भने नकार्न सकिदैन ।
विगतमा विकेन्द्रीकरण कानून र स्थानीय स्वायत्त शासन कानूनले स्थानीय निकायलाई न्यायिक अधिकार नसुम्पेको होइन तर त्यो संस्थागत हुन सकेन ।
नेपालको संविधान, २०७२ को धारा १२६ ले नेपालको न्यायसम्बन्धी अधिकार यो संविधान, अन्य कानून र न्यायका मान्य सिद्धान्त बमोजिम अदालत तथा न्यायिक निकायबाट प्रयोग गरिने व्यवस्था गरेको छ । नेपालमा न्याय सम्पादन गर्ने निकायलाई निम्न रूपमा वर्गीकरण गरिएको छः
. सामान्य अदालत
. विशेष प्रकृतिका अदालत/न्यायाधिकरण
. अर्धन्यायिक निकाय
संविधान बमोजिम सर्वोच्च अदालत, उच्च अदालत र जिल्ला अदालत नेपालका सामान्य अदालतहरू हुन् । सामान्य अदालतबाहेक कुनै खास किसिमका मुद्दाहरू हेर्ने प्रयोजनका लागि विशेष प्रकृतिका अदालत वा न्यायाधिकरणको स्थापना गर्न सकिने व्यवस्था संविधानले गरेको छ । यो व्यवस्था बमोजिम खास खास प्रकृतिका मुद्दाका लागि मात्र विशेष अदालत गठन गर्न सकिन्छ ।
हाल नेपालमा विशेष अदालत, राजस्व न्यायाधिकरण, श्रम अदालत, प्रशासकीय अदालत आदि विशेष प्रकृतिका अदालतको रुपमा कार्यरत छन् । राज्यको न्यायसम्बन्धी कार्यको सम्पूर्ण जिम्मेवारी न्यायपालिकाको हुने र न्यायपालिकाद्वारा नै न्याय सम्पादनका सम्पूर्ण कार्यहरु गरिनुपर्ने मान्यता रहेको भए पनि न्यायसम्बन्धी कतिपय कार्य सम्पादन राज्यका अन्य अंगहरुबाट पनि गर्ने गरिन्छ । आधुनिक राज्यमा सामाजिक र आर्थिक क्रियाकलापहरु विस्तार भइरहेका कारण प्रशासकीय अधिकारको क्षेत्रमा व्यापक वृद्धि भएको पाइन्छ । परिणामतः प्रशासकीय वा कार्यपालिकीय निकायहरुलाई प्रशासकीय अधिकारको अतिरिक्त कतिपय विवादहरुको निरुपणका लागि न्यायिक अधिकार र आवश्यकतानुसार कानून निर्माणका लागि विधायिकी अधिकारसमेत प्रदान गर्नुपर्ने आवश्यकता रहेको रहन्छ ।
यस प्रकारका प्रशासकीय प्रकृतिका निकायहरु जसले प्रशासनिक र न्यायिक दुवै कार्य सम्पादन गर्दछन्, त्यस्ता निकायलाई अर्धन्यायिक निकाय भनिन्छ । अर्थात् कुनै निकायले प्रशासनिक कार्यका अतिरिक्त न्यायिक कार्य सम्पादन गर्ने जिम्मेवारी कानूनतः प्राप्त गर्दछ भने त्यस्तो निकाय अर्धन्यायिक निकाय मानिन्छ । अर्थात् कानूनद्वारा त्यस्ता निकाय, जसलाई सम्पूर्ण रुपमा न्यायिक अधिकार प्रदान नगरी केही खास विषयमा मात्र न्यायिक अधिकार प्रदान गरिएको छ भने त्यस्ता निकायहरु अर्धन्यायिक हुन् ।
अर्धन्यायिक निकायका स्वरूपहरूः
. गृह प्रशासनअन्तर्गतः जिल्ला प्रशासन कार्यालय, अध्यागमन विभाग आदि
. भूमि प्रशासनअन्तर्गतः मालपोत कार्यालय, भूमिसुधार कार्यालय, नापी कार्यालय, गुठी संस्थान आदि
. राजस्व प्रशासनअन्तर्गतः आन्तरिक राजस्व विभाग, भंसार कार्यालय, आन्तरिक राजस्व कार्यालय आदि
. वन प्रशासन अन्तर्गतः जिल्ला वन कार्यालय, राष्ट्रिय निकुञ्ज तथा वन्यजन्तु संरक्षण कार्यालय आदि
. स्थानीय तह अन्तर्गतः नगरपालिका, गाउँपालिका
. श्रम प्रशासन अन्तर्गतः श्रम कार्यालय, श्रम तथा रोजगार प्रवद्र्धन विभाग आदि
नेपालमा न्याय सम्पादन गर्ने निकायका रूपमा रहेका सामान्य अदालत र विशेष प्रकृतिका न्यायाधीकरणजस्तै अर्धन्यायिक निकायको भूमिका पनि कम महत्वको छैन । कार्य सम्पादन र भूमिकाका दृष्टिकोणले अर्धन्यायिक निकायको महत्वमा प्रश्न उठाउन नसकिए पनि यी निकायले न्याय सम्पादन गर्दा अपनाउने कार्यविधि, प्रकृया र एकरूपताको अभावले कतिपय अवस्थामा पक्षहरूलाई अप्ठेरो हुने र न्याय पर्न नजाने यथार्थतालाई भने नकार्न सकिदैन । नेपालको न्यायसम्बन्धी अधिकार नेपालको संविधान, अन्य कानून र न्यायका मान्य सिद्धान्त बमोजिम अदालत तथा न्यायिक निकायबाट प्रयोग गरिने व्यवस्था छ ।
कानून बमोजिम मुद्दा हेर्न स्थानीय स्तरमा न्यायिक वा विवाद समाधानका वैकल्पिक उपाय अवलम्बन गर्न आवश्यकता अनुसार अन्य निकाय गठन गर्न सकिने व्यवस्था नेपालको संविधानको भाग ११ ले गरेको छ । अर्धन्यायिक निकाय केही मात्रामा न्यायिक हुन्छ । यसमा काम न्यायिक र व्यक्ति प्रशासनिक हुन्छ । न्यायिक र प्रशासनिक निकाय बीचको हाईब्रिड रूप हो— ‘अर्धन्यायिक निकाय’ । अर्धन्यायिक निकायको अवधारणा शक्ति पृथक्करणको सिद्धान्तको उल्लंघन हो । यसमा कतिपय अवस्थामा मुद्दा पनि आफैं दायर गर्ने अनि सुनुवाई पनि आफैं गर्नुपर्ने हुन्छ । जस्तै वन कार्यालयले वनसम्बन्धी मुद्दा आफैं दायर गर्ने र आफैंले सुनुवाई पनि गर्छ । आफ्नो मुद्दामा आफैं न्यायाधीश नहुने भन्ने सिद्धान्त विपरीत यसले सुनुवाई गर्छ ।
अदालतले जस्तो यसले आफ्नो अवहेलनामा कारवाही चलाउन सक्दैन । न्यायिक पुनरावलोकन, अनुगमन, एवं पुनरावेदनको माध्यमद्वारा अर्धन्यायिक निकायको कार्यको वैधता न्यायपालिकाले परीक्षण गर्दछ ।सामान्य अदालतमा कार्यबोझ बढी भएको कारण न्याय सम्पादनमा लामो समय लाग्ने, अदालतको कार्यबोझ कम गर्न अदालतको कार्य विधिगत जटिलता हुनु, न्याय छिटो छरितो र कम खर्चिलो र सुलभ तरिकाले प्रदान गर्न, कल्याणकारी राज्यको स्थापना गर्न, अर्धन्यायिक निकायमा जनताको सहज पहुँच हुनु, विषयगत दक्षताका कारण विवाद निराकरण प्रभावकारी हुने भएकोले वास्तविक न्याय प्रदान गर्नका लागि अर्धन्यायिक निकाय आवश्यक ठानिएको हो । विशेष कार्यविधि, विषयगत कानून सम्बन्धित विषयमा दक्ष निर्णयकर्ता, अस्पष्ट कार्यविधिको जंजालबाट मुक्त प्राविधिक ज्ञान तथा छिटो कार्यान्व्यन यसका आधार हुन् ।
अर्धन्यायिक निकायमा निर्णयकर्ताले कानूनको उचित कार्यवाही, प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्त, प्राङन्यायको सिद्धान्त, बिबन्धनको सिद्धान्त, सम्बन्धित कानून एवं सर्वोच्च अदालतबाट प्रतिपादित नजिरको पालना एवं कानूनको सही व्याख्या, न्यायिक मन, हदम्याद, हकदैया, लिखतको ढाँचा, सुनुवाईको मौका, साक्षी प्रमाण संकलन एंव मूल्यांकन, मुद्दामा गहन अध्ययनको अभाव, कानून व्यवसायीको सेवा, निर्णय कार्यान्वयन पुनरावेदनको मौका, प्राप्त अधिकारको सदाशयतापूर्वक प्रयोग आदि कानूनका अनिवार्य आधारभूत सर्त पालना नभएको तथा सम्बन्धित कानून र सर्वोच्च अदालतबाट प्रतिपादित नजिर आत्मसात एवं कानूनको सही व्याख्या प्रायः गरिएको पाइँदैन ।
अर्धन्यायिक निकायहरूमा दक्ष जनशक्तिको अभावमा न्यायिक कार्यलाई सहायक कामको रूपमा लिई कानूनसँग बाझिने विभागिय परिपत्र, निर्देशन एवं कानूनको सिद्धान्तभन्दा प्रशासनिक सिद्धान्त प्रयोग गरी ईजलाश नै खडा नगरी अभियुक्तलाई कानून व्यवसायी राख्ने मौका नै नदिई, अभियुक्तलाई सफाईको प्रशस्त मौका नदिई टिप्पणी प्रथाबाट पनि निर्णय गर्ने गरिएको पाइन्छ ।अर्धन्यायिक अधिकारीहरूमा कानूनमा जानकार सक्षम व्यक्तिलाई मात्र नियुक्त गर्नु पर्छ । अर्धन्यायिक निकायका न्यायकर्ता एवं अन्य कर्मचारीलाई न्यायिक काम कार्यवाहीका लागि आवश्यक प्रशिक्षण दिनुपर्छ, सम्बन्धित कानून, सर्वोच्च अदालतबाट प्रतिपादित सिद्धान्त नजिर, न्यायका अनिवार्य सिद्धान्त, न्यायिक मनको प्रयोग भएको स्पष्ट देखिनुपर्छ ।
अर्धन्यायिक अधिकारीको कामको सुपरीवेक्षण प्रभावकारी रूपमा गरी मूल्यांकन गर्ने र सो आधारमा दण्ड र पुरस्कार दिनुपर्छ ।न्यायिक अधिकार प्रयोग गर्दै आएको प्रशासनिक निकायको क्षेत्राधिकारमा पुनर्विचार गरी योग्य व्यक्तिलाई न्यायिक अधिकार दिन सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश त्रय कल्याण श्रेष्ठ, गिरिषचन्द्र लाल र सुशीला कार्कीको विशेष ईजलासले प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय र गृह मन्त्रालयको नाममा मिति २०६८/०६/०५ मा परमादेशको आदेश जारी गरेको छ । प्रमुख जिल्ला अधिकारी लगायत विभिन्न अर्धन्यायिक निकायका प्रमुखलाई प्रदत्त फौजदारी न्यायिक अधिकारसम्बन्धी कानूनी प्रावधानहरू संविधान र अन्तर्राष्ट्रिय मानव अधिकार कानूनको मूल्य मान्यता र मापदण्ड अनुरूप नरहेको ईजलाशको उक्त आदेशमा भनिएको छ ।
कानून एवं न्यायिक प्रकृयाको ज्ञानबिना नै त्यस्तो जिम्मेवारी सुम्पिई रहँदा तत्कालीन अन्तरिम संविधानको धारा २४ न्याय सम्बन्धित हक तथा धारा १०० र धारा १०१ लगायतका प्रावधानको भावना विपरीतको कार्य निरन्तर भई रहन जाने अवस्था हुने भई त्यस्तो स्थितिलाई तत्काल रोकी व्यावहारिक रूपमा नै प्रभावकारी, निष्पक्ष र सक्षम न्याय सम्पादनको पूर्वाधार सिर्जना गर्न जारी भएको उक्त आदेशमा उल्लेख छ ।कानूनमा स्नातकका साथै सम्बन्धित विषयको कम्तिमा स्नातक स्तरको उपाधिसहितको ज्ञान, पाँच वर्षको अनुभव, कानूनमा स्नातक नभएकाहरूको हकमा कानून एवं न्यायिक प्रकृयासम्बन्धी कम्तिमा तीन महिनाको प्रशिक्षण प्राप्त गरेको व्यक्ति मध्येबाट छनौट गरी योग्य व्यक्तिलाई जिम्मेवारी दिने ईजलाशले सरकारलाई आदेश दिएको छ ।
एक वर्षभित्र जो चाहिने आवश्यक व्यवस्था गरी अनिवार्य रूपमा कार्यान्वयन गर्नु गराउनु भनी नेपाल सरकार प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालय र गृह मन्त्रालयका नाउँमा परमादेशको आदेश जारी गरी दिएको छ ।प्रशासकीय न्यायको अधिकार क्षेत्रलाई सम्मानित मानव अधिकारसम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय सन्धिहरू, नेपालको अन्तरिम संविधान र न्यायका मान्य सिद्धान्त अनुकुल मिलान न गरी नहुने स्थिति देखिन आएको भन्दै इजलासले त्यसका लागि कानूनमा सुधार तथा परिमार्जन गर्नुपर्ने र त्यसो नहुँदासम्म फौज्दारी मुद्दा हेर्ने क्षेत्राधिकारमा पुनर्विचार गर्न सरकारलाई निर्देशन दिएको हो ।
कानूनमा स्नातकका साथै सम्बन्धित विषयको कम्तिमा स्नातक स्तरको उपाधिसहितको ज्ञान पाँच वर्षको अनुभव कानूनमा स्नातक नभएकाहरूको हकमा कानून एवं न्यायिक प्रकृयासम्बन्धी कम्तिमा तीन महिनाको प्रशिक्षण प्राप्त गरेको व्यक्तिमध्येबाट छनौट गरी योग्य व्यक्तिलाई अर्धन्यायिक निकायको निर्णयकर्ताको जिम्मेवारी दिन सर्वोच्च अदालतले आदेश दिए तापनि के उपयुक्त उल्लेखित योग्यता पुगेका योग्य व्यक्तिलाई मात्र न्यायिक अधिकार दिइएको छ त ? केही यस्ता अर्धन्यायिक छन्, जहाँ निर्णयकर्ता सर्वोच्च अदालतको २०६८/०६/०५ को आदेशमा उल्लेख भए बमोजिमको योग्यता नपुगेको अवस्था विद्यमान छ । यो अवस्थाले सर्वोच्च अदालतको आदेशको अवहेलना गरेको छ ।नेपालको संविधान, २०७२ ले स्थानीय तहलाई समेत संघीय एकाई मानेको छ ।
सिद्धान्ततः स्थानीय तहलाई विद्यायिकी, कार्यपालिकी तथा न्यायपालिकी अधिकारबाट सुसम्पन्न गर्नु आवश्यक छ । संविधानको अनुसूची ८ विवादमा मेलमिलाप र मध्यस्थताको व्यवस्थापन गर्ने अधिकार स्थानीय तहलाई सुम्पेको पाइन्छ । स्पष्ट रूपमा यो स्थानीय तहको न्यायिक अधिकार हो । आगामी दिनमा संघीय कानूनद्वारा यसलाई व्यवस्थित गर्ने काम हुने नै छ । तर त्यतिखेर यो न्यायिक अधिकारको प्रयोग गर्ने अधिकारीको योग्यता र सक्षमताको सवाल मुखरित हुन सकेन भने त्यसले नराम्रो अनुभव मात्र छाडेर जाने छैन । अपितु एउटा खास सिद्धान्त सदाका लागि निष्क्रिय तुल्याउने काम पनि हुनेछ ।
विगतमा विकेन्द्रीकरण कानून र स्थानीय स्वायत्त शासन कानूनले स्थानीय निकायलाई न्यायिक अधिकार नसुम्पेको होइन तर त्यो संस्थागत हुन सकेन । सरकारले अर्धन्यायिक निकायमा निर्णयकर्ताको अयोग्यता र असक्षमता हटाउनुमा शीघ्रता अपनाउनुपर्छ । कानूनी राज्यको स्थापना तथा लोकतान्त्रिक कार्य सञ्चालन गर्न निम्ति स्थापना गरी एकल न्यायिक निकायहरूलाई सक्षम मिनी अदालत बनाएर सामाजिक न्यायको प्रचलन गर्नुको विकल्प छैन ।
(लेखक निजामती कर्मचारीहरूको आधिकारिक ट्रेड यूनियन सप्तरीका अध्यक्ष हुनुहुन्छ ।)